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这类文件以解释法规范用语或概念的方式内部化于法规范之中，直接作用于对应的法规范，建构了相应法规范的内容。

对于地方法治指数评估而言，国家重要指标和地方特色指标显然是两种应予贯彻的重要评估内容。法治指数评估体系的设计应该严格遵循专业规范，按照数据可采集、指标可计算、方法可比对、结果可解释的要求，在坚持全面性、系统性、互斥性、穷尽性等原则的基础上注重可操作性与代表性。

在顶层设计上，通过制定一规划两纲要（《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》）对法治中国建设进行系统谋划、整体部署。法治评估的对象既包含法治理念、法治思维、法治意识、法治信仰等相对静态化的存在，也包含审判效率、犯罪率、和解率、结案率、普法率等动态化的存在。从法治指数评估的技术属性来看，不断追求科学化、规范化是法治指数评估的应有之义。代表性指坚持抓大放小原则，选取的都是最能够反映法治现状的关键指标。上述要求对地方立法同样适用，依托这一系列规范性要求，地方立法对省级的地方性法规、规章和设区的市制定的地方性法规、规章，可从完备性、体系性、良善性和效率性等方面设立质量与数量指标，不啻为促进和改善地方立法质量与地方治理水平的有效途径。

例如，万人犯罪率是研判当地刑事案件犯罪情况的重要测度标准，也是各地维护治安状况和法治秩序的重要参考依据。经过改革开放以来三十多年的努力，中国特色社会主义法律体系基本形成，法治建设取得初步成就，但亟须向全面依法治国纵深推进，于是党的十八大提出了指导法治建设的新十六字方针——科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，对立法、执法、司法和守法四个领域的法治建设进行规范和指引。诸如学术研究所等其他与国民权利义务无关者，没有必要以法律规定。

行政组织毫无法律的规定是不可想象的，有疑义的只是行政组织应当在多大范围内实行法律保留。[6]而且，行政组织的法律化也能保证行政责任的明确化，有助于基本权利的保障和救济。[27]钟赓言:《钟赓言行政法讲义》，王贵松、徐强、罗潇点校，法律出版社2015年版，第150页。[24]因官制成为预备立宪的头等大事，这一上谕也被称作厘定官制谕。

根据宪法，规定审计长为国务院组成人员。以前这是由法律规定的。

实行行政组织的法律保留，可以通过议会的审议过程和法律的明确规定，保持行政组织的透明性，让人民了解其基本架构和运行机制，方便人民参与、监督。法律固定下来的一般是常规事项和传统事项，这也表明立法具有可行性。1929年，立法院制定了《法规制定标准法》。参见步超:《论美国宪法中的行政组织法定原则》，《中外法学》2016年第2期，第341页以下。

1983年，日本国会修改《国家行政组织法》，大致采取了民事法径路，亦即在与国家的权利义务关系上，作为国家法人的机关代表权范围问题，内阁的组织及各省的设置、所辖事务是法律事项。目前，我国在行政机关的组织法上只有两部专门的法律，大量的组织规范是由三定规定来表现的，其民主性明显不足，效率性也未能实现。故而，下文将从历史角度对此问题加以梳理，探讨法律保留的可能基准和考虑因素。闭环式程序不利于吸纳更多合理意见、形成广泛共识。

（3）国务院的直属组织。国家行政组织法是规定国家行政组织的框架、类型等的基准法和规格法，为国家行政机关和其内部组织的种类、名称设定了规格。

来源：《法律科学（西北政法大学学报）》2023年第6期。鉴于放弃其保留权是宪法所不承认的，关于行政组织的基本构造（府省厅委员会的设置及其事务分工掌管的规定）和内部部局的基本构成单位应该依据法律规定进行。

除国务院和地方各级人民政府的组织由法律规定外，鉴于中央层面的国家部委在政策形成和职能分配上的重要地位，其组织也应当由法律规定。如果具有代表国家行使管辖权的行政机关都应当属于法律保留的范围，那么，这种行政机关的何种事项，应当在法律中设定呢？这里要分析的只是必要的法律事项，亦即如何才能构成一个机关。另拟就了《各部官制通则草案》《各省官制通则草案》。因为国家与人民的法律关系，是根据其他法律命令而发生，而非因官制的制定才成立，故以之属于行政机关的权限，纵然宪法未有明文规定，亦属当然之事。（三）高度成长期的民事法径路随着时代的变化、特别是经济的成长，国家越来越需要以高效的行政回应对行政需求的变化。必要的法律事项是应当由法律规定的事项，属于法律保留的范围。

但组织法不定，也影响行为法的发展。对此做法，存在三种观点。

国家行政组织法除了规定应由法律规定的事项外，还规定了诸如职位种类及相互关系等组织通则的内容。如果将三定规定作为组织法规定，在规范强度上又稍显强烈，也与法律保留的民主性要求相去甚远。

实践中，全国人民代表大会对国务院机构改革的决定相对简约，仅涉及机关定位、主要职责、组织移转等，与组织法律相去甚远。[31]行政法规可以规定行政组织事项，但法律对其享有修正的权限。

但在转化为法律之后，自然应当全部公布。实施更强版本的法律保留已经具有现实的可能性。据此，目前在行政组织上，只有两部法律，其一是1982年《国务院组织法》，其二是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，简称为地方组织法。行政的组织事项范围决定着法律保留的强度大小。

[10][日]間田穆「民主的法治主義と行政組織権」渡辺佐平編『民主的行政改革の理論』（大月書店，1978年）164頁。第二，新设的内阁府不适用该法，[17]原先的府、以国务大臣为首长的厅和委员会及其外局的相关规定从《国家行政组织法》中删除，纳入《内阁府设置法》的调整范围。

[26][日]有贺长雄:《有贺长雄论学集》，李超编，商务印书馆2019年版，第28-29页。（3）此外的行政组织，应尽可能由法律规定，但根据现实具体的行政组织特质，国会有不以法律进行规范的立法裁量权，认可行政部门以独自的政令等进行规范，但这时应具有充分且合理的理由。

《日本国宪法》第66条第1款规定：内阁按照法律规定由其首长内阁总理大臣及其他国务大臣组织。有鉴于此，在思想上应当破除不适当的束缚，为实现国家的长治久安，应当确立行政组织的法律主义。

职员的法定人数由政令规定改为法律规定。日本的行政组织法曾经历过天皇官制大权、高强度的法律保留、相对宽松的法律保留三个阶段变迁，有行为法、组织法、民事法等径路来确定行政组织的法律事项，充分验证了议会与行政组织关系的种种可能。国会认为，与旧宪法的官制大权完全相反，国会应当尽可能细致地规定行政组织，以防止因官僚割据主义发生官僚机构的扩大化，坚决以国会的意志清除过去的积弊。这一规定较1929年版本而言，有两大变化：一是性质的明确化，它将这一条更明确地作为法律事项的范围来规定，而不再与立法程序规定在一起。

因为行政机关自身最清楚现有力量如何更好地配置，如何根据现实需求的变化适时作出调整。[11]这一构想确定的是对外的行政活动标准，是对依法律行政原理（着眼于行为法的授权而展开）的应用。

第三，为了实现实施厅（即所辖事务主要在于实施政策的厅）的组织组成的弹性化，在实施厅设置科等时，在政令规定的数量范围内，其设置及所辖事务的范围由省令规定。第22条规定：各委、部、会、院、署、行、厅，于必要时，得由中央人民政府委员会决议增加，减少，或合并之。

[22]间田穆也认为，法律对行政组织规定到何种详细程度，其基准未必明确，从现行法的态度看，也很难在国会尊重国会至上主义的一般原则之外看到什么。组织通则是某一类组织的一般规定，是针对业务相同而辖区不同或权限相同而管辖事务不同的机关共同适用的组织法。